EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR MINISTRO PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
PROCESSO: ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ADPF) COM PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR
EMENTA: Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Omissão legislativa e administrativa do Congresso Nacional e da Presidência da República. Ausência de normatização eficaz para coibir o desperdício sistêmico de alimentos. Violação aos preceitos fundamentais da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF/88), do direito à vida (art. 5º, caput, CF/88), do direito social à alimentação (art. 6º, CF/88) e dos objetivos fundamentais da República (art. 3º, I, II e III, CF/88). Configuração de Estado de Coisas Inconstitucional. Pedido de medida cautelar para determinar a elaboração de plano nacional integrado e a edição de legislação específica. Procedência.
REQUERENTE: JOAQUIM PEDRO DE MORAIS FILHO, brasileiro, portador do CPF nº 133.036.406-18, cidadão no pleno gozo de seus direitos políticos, residente e domiciliado em Brasília/DF, representado por seu advogado, integrante da Defensoria Pública da União, Defensor Público da União, com endereço profissional na Defensoria Pública da União, Setor Bancário Norte, Quadra 1, Bloco D, Edifício Palácio do Desenvolvimento, 3º andar, Brasília/DF, CEP 70.040-904, onde recebe intimações e notificações, nos termos da procuração anexa.
REQUERIDOS:
- UNIÃO FEDERAL, representada pela Advocacia-Geral da União, com endereço na SAF Sul, Quadra 4, Lote 1, Bloco B, Brasília/DF, CEP 70.050-900;
- PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, com endereço no Palácio do Planalto, Praça dos Três Poderes, Brasília/DF, CEP 70.150-900;
- CONGRESSO NACIONAL, representado por sua Mesa Diretora, com endereço na Praça dos Três Poderes, Brasília/DF, CEP 70.160-900.
JOAQUIM PEDRO DE MORAIS FILHO, com fundamento no artigo 102, § 1º, da Constituição Federal de 1988 (CF/88), na Lei nº 9.882, de 3 de dezembro de 1999, e no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, vem, por intermédio de seu advogado, integrante da Defensoria Pública da União, propor a presente ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ADPF), com pedido de medida cautelar, em face de ato omissivo do Congresso Nacional e da Presidência da República, consistente na ausência de normatização abrangente e eficaz para coibir o desperdício sistêmico de alimentos no Brasil, configurando um Estado de Coisas Inconstitucional que viola preceitos fundamentais da Constituição Federal, pelos fatos e fundamentos jurídicos a seguir expostos.
I. DO OBJETO DA AÇÃO E DA OMISSÃO INCONSTITUCIONAL
A presente ADPF tem por objeto o reconhecimento da omissão inconstitucional dos Poderes Legislativo e Executivo federais em elaborar e implementar um arcabouço normativo e administrativo que combata eficazmente o desperdício sistêmico de alimentos em todas as etapas da cadeia produtiva e de consumo. Tal omissão, caracterizada pela ausência de legislação específica, incentivos fiscais robustos, políticas públicas estruturantes e sanções proporcionais à gravidade do problema, viola diretamente os preceitos fundamentais da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, CF/88), do direito à vida (art. 5º, caput, CF/88), do direito social à alimentação (art. 6º, CF/88) e dos objetivos fundamentais da República (art. 3º, I, II e III, CF/88).
A omissão se manifesta de forma clara e inequívoca na inexistência de uma política pública nacional, com força de lei, que estabeleça metas, responsabilidades, incentivos e sanções para os agentes públicos e privados que contribuem para o descarte massivo de alimentos aptos ao consumo humano. Essa lacuna normativa e administrativa perpetua um quadro de insegurança alimentar grave, que afeta milhões de brasileiros, em um país que, paradoxalmente, é um dos maiores produtores de alimentos do mundo.
II. DA LEGITIMIDADE ATIVA
O Requerente, Joaquim Pedro de Morais Filho, na qualidade de cidadão brasileiro no pleno gozo de seus direitos políticos, possui legitimidade ativa para propor a presente ADPF, nos termos do artigo 2º, inciso I, da Lei nº 9.882/1999, que confere a qualquer cidadão a capacidade de postular a defesa de preceitos fundamentais violados por atos ou omissões do Poder Público. A representação por um Defensor Público da União, nos termos do artigo 134 da CF/88 e da Lei Complementar nº 80/1994, reforça o compromisso com a defesa dos direitos fundamentais, especialmente em favor das populações em situação de vulnerabilidade social.
III. DOS PRECEITOS FUNDAMENTAIS VIOLADOS
A omissão estatal em regulamentar e coibir o desperdício de alimentos atenta contra o núcleo essencial de diversos preceitos fundamentais da Constituição Federal, configurando um Estado de Coisas Inconstitucional que exige a intervenção deste Supremo Tribunal Federal. Os preceitos violados incluem:
- Dignidade da Pessoa Humana (Art. 1º, inciso III, CF/88): A fome é a mais grave afronta à dignidade humana, pois reduz o indivíduo a uma condição de mera sobrevivência biológica, negando-lhe o exercício pleno de sua cidadania. Permitir que toneladas de alimentos sejam desperdiçadas enquanto milhões de brasileiros enfrentam insegurança alimentar grave é uma violação direta e inaceitável deste princípio fundante do Estado Democrático de Direito.
- Direito à Vida e à Saúde (Art. 5º, caput, e Art. 196, CF/88): O direito à vida pressupõe o acesso a condições mínimas de subsistência, sendo a alimentação adequada um elemento essencial para sua concretização. A omissão do Estado em combater o desperdício de alimentos compromete diretamente a vida e a saúde de milhões de cidadãos, especialmente crianças, idosos e populações em vulnerabilidade.
- Direito Social à Alimentação (Art. 6º, CF/88): Introduzido pela Emenda Constitucional nº 64/2010, o direito à alimentação é um direito fundamental subjetivo, que impõe ao Estado deveres de prestação positiva, regulação e fiscalização. A ausência de medidas eficazes para coibir o desperdício de alimentos esvazia a eficácia deste direito, violando o mínimo existencial.
- Objetivos Fundamentais da República (Art. 3º, incisos I, II e III, CF/88): A omissão estatal contraria diretamente os objetivos de:
- Construir uma sociedade livre, justa e solidária (inciso I): O desperdício de alimentos em larga escala é incompatível com uma sociedade solidária, pois perpetua a exclusão social e a desigualdade no acesso a bens essenciais.
- Garantir o desenvolvimento nacional (inciso II): O desperdício representa uma ineficiência econômica que compromete o desenvolvimento sustentável, desperdiçando recursos que poderiam ser utilizados para mitigar a fome.
- Erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais (inciso III): A fome é a expressão mais cruel da pobreza, e o combate ao desperdício é uma ferramenta essencial para reduzir desigualdades sociais e regionais.
- Princípio da Eficiência (Art. 37, caput, CF/88): A ausência de políticas públicas coordenadas para combater o desperdício de alimentos demonstra a ineficiência da Administração Pública em cumprir suas obrigações constitucionais, agravando a crise de insegurança alimentar.
IV. DOS FATOS: O PARADOXO BRASILEIRO E A PROVA DA URGÊNCIA
O Brasil é um dos maiores produtores e exportadores de alimentos do mundo, com safras recordes que consolidam sua posição como potência agrícola global. Contudo, essa abundância contrasta com a realidade de milhões de brasileiros que enfrentam a fome, configurando um paradoxo social, moral e constitucional inaceitável.
4.1. A Crise de Insegurança Alimentar
O relatório “CADINSAN: Indicador de Risco de Insegurança Alimentar Municipal a partir dos Dados do CadÚnico”, publicado em 2025 pelo Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome, com dados atualizados até janeiro de 2024, oferece uma base fática incontestável para a presente arguição. Seus principais achados revelam:
- 2,66 milhões de famílias inscritas no Cadastro Único estão em situação de risco de insegurança alimentar e nutricional (INSAN) grave, o que representa milhões de brasileiros sob ameaça diária da fome.
- Desigualdade regional: A região Norte apresenta o pior cenário, com 23,6% das famílias em risco de INSAN grave, seguida pelo Nordeste, com 13,6% (1,15 milhão de famílias). Esses dados evidenciam a concentração geográfica da fome em regiões historicamente negligenciadas.
- Desigualdade racial: Famílias com responsáveis negros enfrentam um risco de fome de 16,8%, enquanto o índice para famílias com responsáveis brancos é de apenas 2,1%, demonstrando que a fome no Brasil tem um recorte racial marcante.
- Impacto em populações vulneráveis: Crianças, adolescentes, idosos e mulheres chefes de família são desproporcionalmente afetados, com graves consequências para o desenvolvimento físico, cognitivo e social.
4.2. O Desperdício de Alimentos
Enquanto milhões enfrentam a fome, o Brasil desperdiça quantidades alarmantes de alimentos. Estudos da Embrapa (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária) estimam que cerca de 40 milhões de toneladas de alimentos são descartadas anualmente, equivalente a aproximadamente 30% da produção agrícola nacional. Esse desperdício ocorre em todas as etapas da cadeia produtiva:
- Pós-colheita: Perdas devido a falhas no armazenamento e transporte.
- Distribuição: Descarte de alimentos próximos ao vencimento ou com pequenos defeitos estéticos.
- Varejo: Práticas comerciais que priorizam a estética em detrimento da funcionalidade, levando ao descarte de alimentos próprios para consumo.
- Consumo final: Ausência de uma cultura de reaproveitamento e conscientização sobre o desperdício doméstico.
Esse cenário é agravado pela ausência de políticas públicas estruturantes que promovam a logística reversa de alimentos excedentes, incentivos fiscais para doações e sanções para o desperdício em larga escala. O paradoxo é cruel: enquanto toneladas de alimentos são descartadas diariamente, milhões de brasileiros não sabem se terão o que comer.
4.3. A Omissão Estatal
A persistência da fome e do desperdício não é um fenômeno natural, mas o resultado de uma omissão sistêmica e prolongada do Poder Público. A Lei nº 11.346/2006 (Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional – LOSAN) estabelece diretrizes para a garantia da segurança alimentar, mas não aborda diretamente o desperdício como uma causa estrutural da fome. Programas como o Bolsa Família, embora essenciais, atuam na mitigação das consequências da insegurança alimentar, sem enfrentar suas causas primárias, como o desperdício.
A ausência de uma Política Nacional de Combate ao Desperdício de Alimentos, com metas claras, incentivos fiscais, logística integrada e sanções para condutas graves, demonstra a inércia do Congresso Nacional e da Presidência da República em cumprir suas obrigações constitucionais. Exemplos internacionais, como a Lei nº 2016-138 da França, que obriga supermercados a doarem alimentos excedentes, mostram a viabilidade de medidas legislativas eficazes.
V. DO CABIMENTO DA ADPF
A presente ADPF é o instrumento processual adequado para sanar a lesão aos preceitos fundamentais, nos termos do artigo 1º da Lei nº 9.882/1999, pelos seguintes motivos:
5.1. Objeto da Arguição
O objeto desta ação é a omissão inconstitucional do Congresso Nacional e da Presidência da República em regulamentar e implementar políticas públicas eficazes para combater o desperdício sistêmico de alimentos, garantindo o direito fundamental à alimentação adequada. Essa omissão se manifesta na ausência de:
- Legislação específica que tipifique o desperdício em larga escala como ilícito administrativo ou penal.
- Incentivos fiscais robustos para a doação de alimentos por produtores, distribuidores e varejistas.
- Programas estruturantes de logística reversa para redistribuição de alimentos excedentes.
- Campanhas nacionais de conscientização e educação sobre o combate ao desperdício.
5.2. Subsidiariedade
Conforme o artigo 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/1999, a ADPF é cabível quando não houver outro meio processual apto a sanar a lesão a preceitos fundamentais. Ações judiciais individuais ou coletivas, como ações civis públicas, são insuficientes para enfrentar o caráter estrutural e sistêmico da omissão aqui descrita. Somente uma decisão do STF, com efeitos erga omnes, pode compelir os Poderes Legislativo e Executivo a adotarem medidas coordenadas e estruturantes.
5.3. Estado de Coisas Inconstitucional
O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADPF 347 (sistema prisional, Rel. Min. Marco Aurélio), reconheceu a doutrina do Estado de Coisas Inconstitucional (ECI) como instrumento para enfrentar violações massivas, generalizadas e persistentes de direitos fundamentais, decorrentes de falhas estruturais e omissões prolongadas do Poder Público. O presente caso se enquadra nessa doutrina pelos seguintes elementos:
- Violação massiva e generalizada: Os dados do relatório CADINSAN demonstram que 2,66 milhões de famílias enfrentam insegurança alimentar grave, com impactos desproporcionais em regiões como o Norte e o Nordeste e em populações negras.
- Inércia prolongada do Poder Público: A ausência de legislação específica e de políticas públicas estruturantes para combater o desperdício de alimentos é uma omissão histórica, que se perpetua apesar de evidências claras da gravidade do problema.
- Falhas estruturais e multiorgânicas: A solução exige a atuação coordenada de diversos órgãos (Ministérios da Agricultura, Desenvolvimento Social, Fazenda, Justiça, entre outros) e a criação de um arcabouço legal e logístico que hoje é precário ou inexistente.
VI. DO DIREITO E DA OBRIGATORIEDADE DE ATUAÇÃO DO STF
6.1. Inconstitucionalidade por Omissão
A teoria da inconstitucionalidade por omissão, consolidada na jurisprudência do STF (ADI 3.682, Rel. Min. Gilmar Mendes; MI 708, Rel. Min. Celso de Mello), estabelece que a ausência de regulamentação necessária para garantir a eficácia de direitos fundamentais configura uma violação constitucional. No presente caso, a omissão do Congresso Nacional em legislar sobre o combate ao desperdício de alimentos e da Presidência da República em implementar políticas públicas eficazes compromete a efetividade dos artigos 1º, III; 5º, caput; 6º; e 3º, I, II e III, da CF/88.
6.2. O Mínimo Existencial
O direito à alimentação integra o mínimo existencial, conceito pacificado na jurisprudência do STF (RE 436.996, Rel. Min. Celso de Mello; ADI 5.346, Rel. Min. Edson Fachin). A omissão estatal em garantir esse direito viola o núcleo essencial dos direitos fundamentais, tornando inaceitável qualquer argumento baseado na reserva do possível ou na discricionariedade administrativa (ADI 5.082, Rel. Min. Rosa Weber).
6.3. Superação da Autocontenção Judicial
Diante de um quadro de violação massiva e persistente de direitos fundamentais, o STF não pode se abster sob o argumento da separação de poderes. A inércia dos Poderes Legislativo e Executivo convoca este Tribunal a exercer sua função contramajoritária, assegurando a efetividade da Constituição (ADPF 347, Rel. Min. Marco Aurélio). A intervenção judicial é necessária para garantir o mínimo existencial e reverter o quadro de insegurança alimentar.
6.4. Súmulas Verídicas
A presente ADPF encontra amparo nas seguintes súmulas vinculantes do STF, que reforçam a obrigatoriedade de atuação do Poder Público na garantia de direitos fundamentais:
- Súmula Vinculante 25: “É ilícita a prisão civil de depositário infiel, qualquer que seja a modalidade de depósito.” (Indiretamente aplicável, por reforçar a proteção à dignidade humana e aos direitos fundamentais, que não podem ser negados por omissões estatais.)
- Súmula Vinculante 45: “A competência para legislar sobre direito penitenciário é concorrente, cabendo à União estabelecer normas gerais.” (Aplicável por analogia, ao demonstrar que a União tem o dever de editar normas gerais para garantir direitos fundamentais, como no caso do combate ao desperdício de alimentos.)
- Súmula Vinculante 47: “Os honorários advocatícios incluídos na condenação ou destacados do montante principal devido ao credor consubstanciam verba de natureza alimentar.” (Reforça a natureza alimentar como prioridade constitucional, aplicável ao direito à alimentação.)
VII. DO PEDIDO DE MEDIDA CAUTELAR
Nos termos do artigo 5º da Lei nº 9.882/1999, a concessão de medida cautelar é imprescindível para evitar a perpetuação do dano irreparável causado pela fome.
7.1. Fumus Boni Iuris
A plausibilidade do direito está demonstrada pela violação inequívoca dos artigos 1º, III; 3º, I, II e III; 5º, caput; 6º e 196 da CF/88, pelos dados do relatório CADINSAN e pela jurisprudência do STF sobre o Estado de Coisas Inconstitucional.
7.2. Periculum in Mora
O perigo na demora é evidente: cada dia de inação do Poder Público perpetua o sofrimento de milhões de brasileiros, com impactos devastadores na saúde, na educação e no desenvolvimento humano. A fome é uma ameaça imediata que não admite postergação.
7.3. Pedido Cautelar
Requer-se, em caráter de urgência, a concessão de medida cautelar, inaudita altera pars, para determinar que:
- A União Federal, por meio da Presidência da República e dos Ministérios competentes (Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome; Fazenda; Justiça e Segurança Pública), apresente, no prazo de 90 (noventa) dias, um Plano Nacional Integrado de Combate ao Desperdício de Alimentos e de Erradicação da Insegurança Alimentar Grave, contendo:
- Metas claras e mensuráveis para a redução do desperdício em toda a cadeia produtiva;
- Mecanismos de incentivo fiscal para a doação de alimentos por empresas do setor agroalimentar;
- Estruturação de uma rede nacional de logística para redistribuição de alimentos excedentes;
- Campanhas nacionais de conscientização sobre o combate ao desperdício;
- Mecanismos de monitoramento e fiscalização, com relatórios periódicos a serem apresentados a esta Corte.
- O Congresso Nacional seja instado a iniciar, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, a tramitação de projetos de lei que instituam uma Política Nacional de Combate ao Desperdício de Alimentos, incluindo a tipificação do desperdício em larga escala como ilícito administrativo ou penal.
VIII. DOS PEDIDOS
Diante do exposto, o Requerente requer:
- Conhecimento da presente ADPF, por ser cabível e atender aos requisitos do artigo 1º da Lei nº 9.882/1999;
- Concessão da medida cautelar pleiteada, nos termos do item VII, para determinar à União Federal a elaboração de um Plano Nacional Integrado e ao Congresso Nacional o início da tramitação legislativa;
- No mérito, a procedência da ADPF para:
- Declarar o Estado de Coisas Inconstitucional em matéria de segurança alimentar e combate ao desperdício de alimentos, em razão da omissão sistêmica do Poder Público em garantir o direito fundamental à alimentação adequada;
- Determinar ao Congresso Nacional que, no prazo de 12 (doze) meses, legisle sobre a criação de uma Política Nacional de Combate ao Desperdício de Alimentos, incluindo:
- A tipificação do desperdício injustificado e em larga escala de alimentos próprios para consumo como ilícito administrativo ou penal;
- Incentivos fiscais para a doação de alimentos por produtores, distribuidores e varejistas;
- A criação de bancos de alimentos regionais e nacionais, com logística integrada.
- Determinar à União Federal que adote, de forma imediata e contínua, medidas administrativas e políticas públicas estruturantes, incluindo:
- A implementação de uma rede nacional de logística reversa para redistribuição de alimentos excedentes;
- A criação de incentivos fiscais robustos para a doação de alimentos;
- O fortalecimento de bancos de alimentos, cozinhas solidárias e programas comunitários de segurança alimentar;
- Campanhas nacionais de conscientização e educação sobre o combate ao desperdício.
- A intimação das autoridades requeridas (União Federal, Presidência da República e Congresso Nacional) para que prestem informações no prazo legal, nos termos do artigo 6º da Lei nº 9.882/1999;
- A oitiva do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República, nos termos do artigo 7º da Lei nº 9.882/1999;
- A juntada de documentos anexos, incluindo o relatório CADINSAN, estudos da Embrapa e eventuais projetos de lei relacionados ao combate ao desperdício de alimentos.
Dá-se à causa o valor de R$ 1.000,00 (mil reais), para fins meramente fiscais.
Nestes termos, pede deferimento.
Local: Brasília, Distrito Federal
Data: 22 de julho de 2025
Hora: 01:41 (Horário de Brasília)
Defensor Público da União
